前 言

美國借口“強迫勞動”再出新型制裁舉措，使得大量中國企業、第三國建立工廠出口的企業、甚至產業鏈上涉及“新疆因素”的企業都面臨巨大的溯源壓力。所謂《維吾爾強迫勞動預防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，以下簡稱“UFLPA”或“《涉疆法案》”）作為拜登政府重塑美國供應鏈、振興美國國內制造業的關鍵法案，除了美國海關與邊境保護局（“CBP”）暫扣、沒收相關物項，對中國企業產業鏈安全和可預測性帶來高風險以外，目前該法案對企業的影響也蔓延至跨境投融資、跨境并購、國際工程等多個領域。

本文將結合美國重點關注的光伏、紡織等領域實務動向，在介紹UFLPA核心內容的基礎上，結合各利害關系方提交的評論意見，圍繞目前困擾多數企業的CBP暫扣令、產業鏈溯源、供應商合規管理、無“強迫勞動”承諾等緊迫話題，分析當前的政策發展趨勢，探討企業可能面臨的實務風險及應對之道。

一、《涉疆法案》核心內容

美國《涉疆法案》的重要時間節點：

圖1：法案重要時間節點

1. 進一步提高了相關產品進入美國市場的門檻

美國《1930年關稅法》第307條 (19 U.S.C. § 1307) 規定，“任何外國全部或者部分使用囚犯勞動、強迫勞動、強制性契約勞動生產的貨物、商品、物品和礦產品，不得進入美國的任何口岸” [1]。該條款在美國生效已有90多年，依據該條款，若擬進口至美國市場的進口產品中，其任何原料、部件或成分為“強迫勞動”所生產制造，則該產品無法進口至美國市場。

CBP在過去的執法過程中采用“限縮式”執法，對該條的適用僅限定在特定的國家和特定的產品。而在UFLPA生效后，將直接適用“可反駁推定”（rebuttable presumption）原則，即若進口產品有部分來自新疆或UFLPA第二節(d) (2) (B) 項下中所列明的實體（下稱“UFLPA清單實體”），則進口產品被推定為涉及“強迫勞動”，除非美國進口商能夠提供“清晰和令人信服的證據”(clear and convincing evidence) [2]。

2. 高風險產品的范圍進一步增加

圖2：已簽發及現行有效暫扣令數據圖示

目前來看，CBP暫扣令是UFLPA項下主要的制裁手段之一。UFLPA中明確規定，后續將擬公布一份高風險產品清單，并作為未來政府的優先執法及重點執法的對象，因此除了近期暫扣令下的棉花、番茄、多晶硅及下游產品以外，我們預計高風險產品清單可能還涉及手機制造、電子裝配、礦業等曾被美國政府點名行業的相關產品（下稱“高風險產品”），對此，我們提示與上述行業領域相關的企業，需持續跟蹤相關動態并予以關注。

3. 不考慮高風險產品在最終產品中的比例

UFLPA新規將不考慮高風險產品在進口產品中的具體價值比例，因此理論上只要進口產品中含有高風險產品，便被推定觸及“強迫勞動”從而無法進入美國。該規定極大地擴寬了CBP可能暫扣產品的范圍，進一步增加了針對進口產品執法的不確定性，同時上述規定也導致相關企業在供應商管理、產品追溯等方面需投入巨大的精力、花費過多的合規成本。

4. 暫未公布具體執法判斷標準及所需提交的證明材料

新法規暫未公布具體執法判斷標準及所需提交的證明資料，目前通關放行邏輯不清晰，CBP審查處于摸索驗證階段。不同企業在自動化管理方面，也存在參差不齊，完善程度不一的情況，綜上種種因素都導致了進口商在應對CBP審查時很難就實際業務場景提供完全符合CBP要求的證明材料。

5. CBP要求進口商全面配合審查

CBP要求進口商應當全面配合審查并完整地回答相關問詢，出于維護自身利益的角度，存在進口商迎合甚至超標準滿足CBP要求的情況。相關產業鏈的各家企業，若在向外披露信息方面把控不足，可能涉及產業數據泄露和侵犯商業秘密等情況，因此企業還應重視相關問題、提前做好準備。

6. 可能引發一系列的制裁措施

時任美國總統特朗普于2020年簽署所謂《維吾爾人權政策法》（the Uyghur Human Rights Policy Act of 2020），該法案授權美國對侵犯新疆人權的個人實施凍結資產、處罰等制裁措施。而UFLPA詳細說明了國會對與新疆地區有關的強迫勞動指控的政府執法戰略的期望，同時該法案再次明確授權美國政府采取拒發簽證、金融制裁、進出口限制等制裁措施。

二、對中國企業的影響

UFLPA以所謂的新疆“強迫勞動”問題為著手點，成為美國對華政策的新型制裁工具。UFLPA的生效意味著美國國會和行政部門在對中國相關實體采取包括出口管制和經濟制裁等舉措后，將繼續限制更多行業企業的高風險產品的出口，從而達到“供應鏈重塑”之效果。

1. 第三國出口再增不確定性

UFLPA 規定中明確，美國政府將采取措施追溯產品原產信息、增加供應鏈透明性，并識別經第三國出口涉及強迫勞動產品的行為。在UFLPA評論期間內，多份評論中提到，有涉及強迫勞動的產品正通過第三國途徑規避美國貿易限制和制裁措施。例如，越南民主聯盟評論意見稱，在新疆棉受到制裁后，越南成為中國生產的原棉、紗線和布料的最大出口國之一，并最后進入美國市場。該聯盟點名了幾家企業，認為相關制裁應當擴大至從越南進口的紡織品。

再以光伏組件為例，美國從中國進口光伏組件的金額從2011年的28億美元下降到2020年的3.94億美元，至2021年1月到11月已不足2000萬美元。而美國同期從其他國家進口的金額增加了868%——從2011年的5.78億美元增加至2020年的56億美元。近五年來，泰國、越南和柬埔寨以及馬來西亞成為美國光伏電池和組件的重要進口國。

圖3 美國進口光伏組件數據圖示

2021年，美國國內A-SMACC曾試圖對泰國、越南、馬來西亞三國的光伏組件企業發起中國雙反規避調查，美國商務部審查后認為該案存在程序違法（A-SMACC拒絕公開申請方的信息），從而終止了反規避調查。今年2月，美國國內Auxin Solar Inc.再次申請發起中國雙反規避調查，目標是泰國、越南、馬來西亞、柬埔寨四國的光伏組件企業，其起訴書中還提到，“中國的多晶硅大部分是在新疆生產的，該地區存在強迫勞動和侵犯人權行為”。

UFLPA所針對的“強迫勞動”問題，讓選擇在第三國設廠的企業，需要針對國內上游客戶和產品供應鏈開展盡職調查，按照美國法律要求承諾特定事項和準備溯源文件，同時需要企業不斷提高和審查其產品追溯能力。另外，針對中國企業接受外方投資或合作的場景，目前投資方或合作方也可能提出盡職調查、供應鏈審查等要求。

2. 法案適用擴大化導致合規風險進一步加大

目前UFLPA對來自新疆的產品采用了默認推定存在強迫勞動的原則，鑒于UFLPA及美國其他政府聲明中關于“無法區分新疆地區哪些企業存在強迫勞動” “轉移維族勞工”等論調，結合UFLPA在評論收集期內收集的評論意見來看，美國政府存在擴大適用UFLPA的可能，即因企業生產階段存在“維族、哈薩克族、藏族”等少數民族勞工，推定進口產品涉及強迫勞動。當然也有評論意見對于擴大適用問題予以了明確反對，包括日本政府、多個進口商均在評論中希望美國政府明確“可反駁推定僅限于新疆地區及UFLPA清單實體”。半導體協會（“SIA”）同樣認為UFLPA對美國半導體行業造成了巨大影響，UFLPA的實施可能給美國關鍵制造業（如機動車、通用電器、醫療設施、科技等）以及數十萬需要及時獲取半導體芯片的工作造成不必要的供應鏈中斷。因此SIA建議就法案實施出臺明確可行的具體指引文件。

鑒于全球化及產業鏈協同的復雜性等因素的影響，法案的適用擴大化將進一步給進口商和產業鏈相關企業帶來了極高的合規成本，無疑又為中美貿易和企業合規應對加上了更為沉重的“枷鎖”。

3. 美國合作伙伴和盟友協同導致負面影響進一步增大

UFLPA的生效，將為美加墨區域執法提供參照，同時拜登政府還積極通過印太四國聯盟和七國集團等，與盟友“協同作戰”，將其對中國的打壓政策外延到其歐洲、亞洲多國盟友。例如日本在評論意見中表示其同樣準備采取供應鏈合規審查的舉措，“比先前任何時候都更多地考慮”原材料來源地的勞動狀況和環境污染狀況等。[3]

4. 產業鏈溯源風險防范合規成本不斷增加

針對美國現階段采取的舉措，CBP通過溯源調查收集整個產業鏈信息，涉及大量企業商業秘密，包括采購價格、采購渠道、生產工藝數據等，嚴重威脅產業數據安全。而美國智庫C4ADS仍提交評論意見，認為目前的新型制裁尚不充足，CBP應增強利用公開信息以及內部數據和語言的能力，包括利用其他國家貿易數據、雇傭會中文的分析員等，美國政府還應列出與相關企業的中英文名單，為其進一步的“精準打擊”提供更多資源。如后續美國采納上述所謂智庫建議并形成更為復雜的追溯機制，那么無疑將進一步加大產業鏈上的企業的風險防范合規成本。

5. 可能會對上市或擬上市的企業構成重大影響

對于有上市計劃或正處在上市進程中的企業，出口管制及經濟制裁措施可能導致估值受損、業務重大中斷、遭受監管調查，并對聲譽造成損害，或對相關產品銷售利潤及技術、系統、設備或組件的能力產生重大不利影響。對于在美國上市或擬在美上市的企業，美國法律要求需要向美國投資者詳細披露與涉疆相關活動，包括與涉疆企業開展活動、提供技術支持等事項。

6. 境外媒體應對成為現實性的難點

在特殊背景下，面對可能出現的境外媒體、商業智庫、政府機構的問詢，企業如何妥當地回應各種質疑；在表明立場的同時，如何遵守我國相關法律法規監管并兼顧中外新聞媒體及輿論因素，是企業面臨的難點之一。

三、中國企業如何合規應對產業鏈溯源

從UFLPA的規定來看，溯源調查第一個階段為證明進口產品不涉及新疆地區或UFLPA清單企業生產的高風險產品，另一階段需要企業繼續證明進口產品生產中不涉及“強迫勞動”。

從我們目前的應對實踐來看，CBP暫扣令舉證的要求非?？量?，進口商和前一個出口國的出口商均需要簽署特定格式的原產地聲明，并提供給CBP一套完整的從暫扣令所涉產品追溯至進口商品的證明材料。目前CBP暫扣后最短的審查用時為2-3周，若溯源情況復雜的，會增加審查時間。因此進口商在巨大滯港費用的壓力下，往往會提前要求其供應商準備好溯源資料，并將溯源義務約定在常規購銷合同項下。

1. 提前自查自審，建立合規應對機制制度

企業可按照當前美國供應商審查的要求，以及未來歐盟供應鏈強制性審查的要求，提前優化企業內部系統模塊，可建立和優化內部可追溯系統、明確企業行為準則和優化供應商管理制度，并提前準備好CBP需要的上游承諾函、溯源文件以及解釋性文件。

同時在日常交易的合同條款中，注重不可抗力、合同違約、保密、合同履行等條款的設置和修訂。

2. 關注相關法律政策更新

現階段美國政府執法過程中尚未公布明確具體的執法標準和風險識別方法，從其他案例可以看到，同為“強迫勞動”溯源問題，CBP在實踐中采取了兩種截然不同的做法，而政策和海關執法實踐又將嚴重影響企業的合規建設和應對機制。例如，目前應對新疆“強迫勞動”問題時，企業解釋說明的核心是供應商或上游沒有“新疆產地”或“UFLPA清單企業”參與，證據多體現為對相關交易單據和承諾函的提交。而針對所謂的“強迫勞動”，企業應對核心在于向美國政府解釋企業積極履責、內部防治舉措和管理制度、公司勞工構成和薪資發放等。針對UFLPA的實施細則、判定標準、提交證據樣本等問題，日本政府、SIA和其他行業組織也都有發表評論意見，要求美國政府盡快予以公布，減少正常貿易中的不確定性。

3. 尋求政府部門及行業協會的指導和支持

目前中國相繼出臺《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》與《反外國制裁法》，以加快應對美國的單邊制裁措施。企業可以考慮在應對新型制裁時，尋求政府部門及行業協會的指導和支持，以降低自身在被迫應對溯源調查中面臨的諸如產業數據出境、企業商業核心秘密被侵犯等風險。

鑒于篇幅有限，以及應對策略上的個體性差異，此處無法一一展開，若企業面臨上述新型經濟制裁，可考慮盡快聯系專業團隊，通過為企業提供合規風險排查、危機緊急應對、確定披露口徑、協助完善溯源體系和相關配套文件等，協助企業提高貿易風險的防范和應對能力。

腳注：

[1] 19 U.S.C. § 1307. Convict-made goods; importation prohibited All goods， wares， articles， and merchandise mined， produced， or manufactured wholly or in part in any foreign country by convict labor or/and forced labor or/and indentured labor under penal sanctions shall not be entitled to entry at any of the ports of the United States， and the importation thereof is hereby prohibited， and the Secretary of the Treasury is authorized and directed to prescribe such regulations as may be necessary for the enforcement of this provision.

[2] UFLPA Sec 3 (a).

[3] 時殷弘：拜登政府對華態勢考察：非戰略軍事陣線，《國際安全研究》2021年第6期。

來源：金杜研究所

作者：

• 郭歡，公司業務部 合伙人
• 陳起超，公司業務部 貿易·出口管制顧問
• 劉學朋，公司業務部 律師
• 劉姝倩，公司業務部 律師