與歐美國家僅僅對大型企業適用合規激勵機制不同，我國在開展合規不起訴改革之初，就對涉嫌犯罪的大型企業和小微企業一視同仁地適用合規考察制度。在一定程度上，對于那些僅有一百多人甚至數十名員工的中小微企業，根據其認罪認罰和采取補救挽損措施的情況，啟動合規考察程序，這還被視為我國合規不起訴制度的一項創新。

但是，作為一種基于合規風險防控而建立的企業管理方式，合規在中小微企業中究竟能否建立起來并得到良好的運行呢？作為一種旨在預防涉案企業再次犯罪而建立起來的激勵機制，合規不起訴制度究竟能否發揮預防和識別企業的違法犯罪行為，督促企業建立依法依規經營的企業文化呢？

對于這些問題，目前存在著“肯定說”和“否定說”這兩種觀點。

根據前一觀點，任何企業都要建立依法依規經營的制度和文化，在面臨刑事追訴時也都具有建立合規體系的動力。在這一點上，中小微企業與大型企業并沒有太大區別。更何況，與大型企業相比，中小微企業幾乎都是一些在經營、融資、管理等方面陷入困境的民營企業，它們涉嫌犯罪的幾率更大一些。尤其是在一些沿海發達地區，在諸如虛開發票、污染環境、侵犯知識產權、商業賄賂、破壞數據安全和侵犯個人信息等類型的犯罪案件中，中小微企業涉嫌犯罪的案件要占據較高的比例。假如不對中小微企業適用合規不起訴制度，就無法貫徹對民營企業進行特殊保護的政策，也無法對民營企業因“缺乏監管”和“野蠻生長”而存在的行業性違規行為，作出有效的治理和改造。

相反，那些持否定說的人士則認為，中小微企業通常都是由某一個人或者某一家族控制的民營企業，它們的治理結構普遍存在著先天的缺陷，尤其是存在法人與法定代表人或實際控制人“人格混同”的問題，現代公司法所要求的將法人與自然人進行責任切割的“制度面紗”，根本不能發揮作用。在此情況下，檢察機關對于這類涉嫌犯罪的小微企業，即便督促其建立了合規管理體系，這一體系也會流于形式，很難發揮預防和識別違法犯罪行為的作用。不僅如此，按照企業合規制度的基本理念，合規體系發揮作用的前提條件之一，在于建立一套具有權威性、獨立性和有充足資源保障的合規組織體系。而在中小微企業中，企業的法定代表人或實際控制人，在決策、經營、財務和法務等各個管理環節，具有絕對的權威性和控制力，其權力處于不受有效制約的狀態。在此情況下，這類企業即便在形式上確立了一套合規政策和程序，建立了合規組織體系，但只要法定代表人或實際控制人繼續從事違法違規行為，企業內部就很難有對其決策、經營和財務管理行為進行有效制衡的力量。

面對上述兩種相互對立的觀點，有人提出了一種新的見解：對中小微企業適用合規不起訴制度，對于督促其依法依規經營以及貫徹特殊保護政策，都是必要的，但也確實存在著企業無法保證合規體系“行之有效”的難題。既然如此，我們可以從合規不起訴改革的實際效果出發，總結在中小微企業中適用合規考察制度的經驗，提煉出一種適用于中小微企業的特殊合規機制。在條件成熟的時候，我們可以將合規不起訴制度區分為兩種模式：一種是適用于大型企業的普通合規模式，另一種則是適用于中小微企業的簡易合規模式。在對這兩類企業適用合規考察制度時，檢察機關不僅要設定各不相同的合規考察程序，而且可以確立差異化的有效合規標準。

自2020年3月檢察機關啟動合規改革以來，基層檢察機關就對大量中小微企業適用了合規考察制度。檢察機關不僅適用了較為簡易的“檢察建議”或“相對不起訴”模式，而且也對部分企業適用了較為正規的“附條件不起訴”模式。在最高人民檢察院發布的多起合規考察典型案例中，那些由中小微企業接受合規考察的案件，就占據了很大比例。面對這一現狀，我們可以對“合規不起訴應否適用于中小微企業”的問題暫時加以擱置，而觀察一下檢察機關對中小微企業適用這一制度的實際情況和效果。我們可以通過觀察一個案例，來作出初步的分析和討論。

某市S五交化貿易有限公司（以下簡稱S公司）2015年6月注冊成立，注冊資本200萬元，在職員工3人，雎某某系該公司法定代表人、實際控制人。

2018年11月22日，該市市場監督管理局在對S公司進行檢查時，發現該公司疑似銷售假冒“SKF”商標的軸承，并在其門店及倉庫內查獲標注“SKF”商標的各種型號軸承27829個，金額共計68萬余元。2018年12月17日，市場監督管理局將該案移送至市公安局。2019年2月14日，斯凱孚（中國）有限公司出具書面的鑒別報告，認為所查獲的標有“SKF”商標的軸承產品均為侵犯該公司注冊商標專用權的產品。2019年2月15日，公安機關對本案立案偵查。

2021年5月初，檢察機關應公安局邀請，派員介入聽取案件情況。鑒于該案立案距今超過兩年，已屬“掛案”狀態，檢察機關決定啟動合規考察程序。檢察機關向S公司、雎某某告知企業合規相關政策后，該公司分別向檢察機關、公安機關遞交了《提請開展刑事合規監督考察的申請書》。隨后承辦檢察官走訪企業和市場監督管理局、稅務局等行政部門，實地查看公司經營現狀、指導填寫合規承諾、撰寫調查報告。走訪調查了解到，該公司系已實際經營六年的小微民營企業，因涉嫌犯罪被立案，一定程度上影響經營，資金周轉困難，公司面臨危機。該公司規章制度不健全，內部管理不完善，尤其是企業采購程序不規范，對供貨商資質和貨品來源審查不嚴，單據留存不全，還曾因接受虛開的增值稅發票被稅務機關行政處罰。檢察機關經綜合考慮，鑒于S公司有整改行為和較強的合規愿望，認為可以開展企業合規監督考察。

經向上級檢察機關請示并向企業合規監管委員會報告后，檢察機關聯合公安機關對S公司啟動合規監督考察程序，確定6個月的整改考察期。同時，企業合規監管委員會根據第三方監督評估機制，從第三方監管人員庫中隨機抽取組建監督評估小組，跟蹤S公司整改、評估合規計劃落實情況。

S公司的合規計劃主要包括以下內容：

• 在公司合規章程中，作為公司股東的法定代表人，作出依法依規經營的承諾；
• 聘請外部法律專家擔任公司合規顧問，協助公司開展合規管理工作；
• 建立四項專項合規管理體系，包括知識產權合規、發票管理合規、財務管理合規和稅務管理合規，并確立了四種專項合規的目標、方法和文化建設的計劃；
• 公司設立合規總負責人，由法定代表人擔任，同時設立合規專員，由一名主要員工擔任，同時由合規顧問協助建立和完善合規管理體系；
• 在公司經營過程中建立若干項合規機制，包括巡查機制、調查機制、培訓機制、風險評估和應對機制、不當行為糾正機制等；
• 梳理企業風險點，制定《財務管理合規建設制度》《發票制發流程》《貨物銷售采購流程》等內部制度，并形成規范的公司合同模板。在與商業合作伙伴簽訂合同時，引入專門的“合規條款”，將遵守本公司的合規政策作為合同生效的前提條件，加強對供應商的合規管理，與供應商簽署“誠信連接協議”，與員工簽署“廉潔協議”；
• 在稅務方面，公司從以往直接與代賬會計單線聯系，轉變為與會計所在單位簽訂合同，對財務人員應盡責任、單位管理職責進行書面約定；
• 在知識產權方面，公司明確渠道商應提供品牌授權證明并備案，每筆發貨都注明產品明細，做到采購來路明晰、底數清晰。

在合規整改期間，檢察機關會同第三方監督評估小組，每月通過座談會議、電話聯系、查閱資料、實地檢查等方式，特別是通過“不打招呼”的隨機方式，檢查企業合規建設情況。同時，檢察機關還向公安機關通報企業合規建設進展情況，邀請參與合規檢查，并認真吸收公安機關有關合規制度完善的意見。2021年8月5日，鑒于該公司員工數少、業務單一、合規建設相對簡易的情況，第三方監督評估小組提出縮短合規監督考察期限的建議。檢察機關聽取市場監督管理部門、稅務部門意見后，決定將合規監督考察期限縮短至3個月。2021年8月16日至18日，第三方監督評估小組對該公司合規有效性進行評估，出具了合規建設合格有效的評估結論。

2021年8月20日，檢察機關組織公開聽證，綜合考慮企業合規整改效果，就是否建議公安機關撤銷案件聽取意見，聽證與會人員一致同意檢察機關制發相關檢察建議。當日，檢察機關向公安機關發出檢察建議，公安機關根據檢察建議及時作出撤案處理，并移送市場監督管理部門作行政處罰。檢察機關兩個月后回訪發現，S公司各項經營已步入正軌，因為合規建設，兩家大型企業看中S公司合規資質與其建立了長期合作關系，業務預期翻幾番，發展勢頭強勁。

在這一案例中，涉案企業是一個只有3名員工的微型公司，涉嫌實施的是侵犯知識產權的犯罪行為。檢察機關適用了附條件不起訴制度，設定了合規考察期；針對其忽視法務管理方面的漏洞，督促其委托了合規顧問，協助其建立合規管理體系；針對其上游供應商銷售假冒注冊商標的商品問題，檢察機關督促其建立第三方合規體系，加強了對供應商的合規管理，特別是在制定的合規范本中加入了專門的“合規條款”；針對公司法定代表人忽視依法依規經營的問題，結合該企業的特殊治理結構，檢察機關督促由法定代表人擔任合規的最高負責人，體現了最高層作出合規承諾的理念；針對供應商和員工合規意識不強的問題，企業還建立了簽署誠信廉潔協議的制度……以上幾點，無疑是檢察機關在該案件中所創設的重要經驗。

當然，在一個員工人數不多的微型企業中，僅僅從形式上建立一套“合規體系”，其實質價值容易引起爭議。合規體系的生命在于行之有效，對于預防和識別違法犯罪行為發揮切實有效的作用，并確保企業形成依法依規經營的文化。在涉案企業的法定代表人本身就涉嫌犯罪的情況下，檢察機關接受了由其擔任合規負責人的合規計劃，并由作為其配偶的主要員工擔任合規專員，這種合規組織的設立，究竟能否發揮切實有效的合規功能，是不能不令人感到疑惑的。與此同時，在企業僅僅涉嫌侵犯知識產權犯罪的情況下，檢察機關竟然接受了企業建立四種專項合規體系的承諾，在合規考察期僅僅為三個月的情況下，這些合規體系究竟能否順利運行，并切實發揮合規管理的作用，也是不能不令人擔憂的。此外，可能是因為合規管理沒有抓住重點，涉案企業也沒有發布專項合規的政策、標準和程序，尤其是沒有對本案的“知識產權合規”，確立基本的合規標準和員工行為守則。

或許，在遴選合規試點案例時，檢察機關慎重行事，過濾掉那些不具備合規整改條件的案件，選取具有基本治理結構的涉案企業開展合規整改工作，就可以避免過于被動的處境了。畢竟，并不是所有單位犯罪案件都適合啟動合規考察程序，也并不是所有進入合規考察的單位犯罪案件，檢察機關都要作出不起訴的決定。當然，拋開上述案例不談，我們從近年來基層檢察機關對小微企業開展合規不起訴改革試點的案例中，可以吸取那些有益的經驗呢？

首先，中小微企業的最高層作出合規承諾，并承擔合規管理的責任，這是這類企業進行合規整改的關鍵之所在。在這類企業的治理結構中，法定代表人或實際控制人完全掌控企業的決策、經營和財務管理，這是企業建立合規體系的制度根基，檢察機關通過合規整改，也難以對這種治理結構作出實質性的改變。既然如此，檢察機關在審查涉案企業的合規計劃時，就應責令法定代表人或實際控制人作出推行合規管理體系的承諾，并督促其對合規管理承擔最高的責任。通過觀察若干個中小微企業進行合規整改的案例，筆者發現，唯有讓企業最高負責人承擔起推進合規管理的責任，并將合規管理滲透到企業管理的每一環節，而不只是將合規管理權限賦予某一個員工或者中層管理人員，中小微企業的合規計劃才是行之有效的，而不是流于形式的。為此，中小微企業的合規章程應確立最高負責人作出合規承諾的制度，合規管理應具有相對于業務的優先性，必要時對于存在合規風險的業務，最高負責人可以作出否決。

其次，中小微企業應當圍繞著所涉嫌實施的犯罪建立專項合規計劃，并發布專項合規政策、標準和程序，這是合規計劃的核心和靈魂。在非常有限的合規考察期之內，中小微企業對存在風險的各個領域都建立合規體系，這是不切實際的，也注定會流于形式。比較切實可行的做法是，針對企業所涉嫌實施的犯罪，建立專項合規體系。例如，在前面的案例中，針對企業涉嫌實施的侵犯知識產權的犯罪，檢察機關應責令其建立知識產權合規管理體系。至于涉案企業是否存在其他方面的合規風險，要不要建立其他專項合規體系，通常不應成為檢察機關考察的重點問題。如有必要，檢察機關可以在建立某一專項合規體系的前提下，在合規考察期結束后，對涉案企業提出建立其他專項合規體系的檢察建議。與此同時，在通過風險評估確立專項合規體系的前提下，應當建立專項合規的政策、標準和程序，為公司董事、管理人員、員工以及商業合作伙伴確立基本的行為準則。這些合規政策、標準和程序，是確立合規風險防范的基礎，是識別和監控企業內部違規行為的根據，也是在違規行為發生后作出有效應對的保障。

第三，中小微企業引入外部法律專家擔任合規顧問，并使其在防范、識別和應對合規風險方面發揮實質性的作用，這是彌補公司治理結構缺陷的必要舉措。大量的案例顯示，很多中小微企業之所以走上犯罪的道路，主要原因之一是企業管理層既沒有確立合規團隊，也沒有建立對產品立項或業務開展實施合規審查的機制，甚至就連基本的法務團隊都沒有建立起來。在合規整改過程中，檢察機關要責令這類企業設立合規部門或者建立合規團隊，通常會面臨著諸多方面的困難。而比較可行的做法是，涉案企業建立一種聘請外部法律專家擔任合規顧問的制度，通過“出資購買服務”的方式，在最高負責人重視合規管理的前提下，引入外部合規顧問的經驗和智慧，協助企業建立和完善合規管理體系。即便在企業建立起內部合規組織或合規團隊的情況下，外部合規顧問的作用也是不可或缺的。合規顧問在協助企業建立合規體系之后，還可以保障這一體系的試運行以及維護工作，切實發揮外部合規審計的作用。

第四，中小微企業根據自身的管理缺陷和制度漏洞，建立有針對性的預防、識別和應對流程，實行差異化的合規管理，這是保證合規體系行之有效的關鍵之所在。根據這類企業出現犯罪問題的原因，檢察機關可以督促其引入不同的合規要素，切實發揮有針對性的堵塞漏洞、消除隱患和彌補缺陷的作用。在前述案例中，檢察機關就接受了涉案企業提出的兩種合規方案：一是建立針對供應商的合規管理體系，二是在格式化的合同文本中引入“合規條款”。而其他中小微企業涉嫌實施的犯罪案件中，檢察機關還可以采取加強合規培訓，引入合規風險評估，引入外部合規審計機制，建立合規舉報制度，確立針對被并購企業的盡職調查，加強對內部員工、管理人員的反舞弊調查等各種合規管理措施。當然，在中小微企業的合規整改中，檢察機關沒有必要對每個企業都引入上述合規管理因素，而可以采取有針對性的差異化補救措施。

最后，在短暫的合規考察期結束后，檢察機關除了向行政監管部門建議作出行政處罰以外，還可以建議這些部門加強合規監管，保證專項合規體系運行的可持續性，并引入必要的行政合規激勵機制。要避免中小微企業的合規管理流于形式，檢察機關就必須保證合規管理可以發揮持續性的作用。迄今為止，絕大多數涉案企業在發生犯罪行為之前，都沒有建立合規管理體系，而檢察機關即便對企業啟動合規考察程序，也最多是督促企業建立起一套形式化的合規管理體系。但這種合規體系究竟能否運行起來，可否發揮預防犯罪的作用，會不會流于形式，都是需要解決的問題。為確保合規管理體系的可持續運行，檢察機關應當利用現行的“第三方監管委員會”的制度平臺，向相關行政監管部門提出加強合規監管的檢察建議，督促這些機關在合規考察結束之后，切實發揮監督企業持續推進合規管理的作用。在檢察機關的監督下，行政監管部門既可以督促企業實施業已建立的某一專項合規計劃，還可以指導企業根據所作的風險評估，建立新的專項合規體系。例如，在前述案例中，檢察機關在合規考察結束之后，可以建議市場監管部門繼續監督涉案企業完善知識產權合規管理體系，也可以建議市場監管部門指導涉案企業推進包括稅務合規在內的其他專項合規管理體系。必要時，對于在建立和完善合規管理方面卓有成效的涉案企業，檢察機關還可以建議行政監管部門作出減輕或者免除行政處罰的決定，從而推動行政監管部門實行一種新的合規激勵機制。

來源：《民主與法制》周刊2022年第11期，作者：陳瑞華，中國法學會常務理事，北京大學法學院學術委員會主任、教授 陳瑞華