近日，美國跨部門強迫勞動專項執法組（FLETF）召開執法事項線上公開聽證會，就實施《維吾爾強迫勞動防止法案》（UFLPA）征詢各方意見。2021年12月23日，拜登正式簽署UFLPA，將“推定”從中國新疆地區或UFLPA清單實體進口產品存在“強迫勞動”，除非進口商能夠提供清晰且令人信服的證據，證明該產品非由“強迫勞動”制造。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家王克友律師及其團隊全程出席旁聽了此次聽證會，指出整場聽證會最值得注意的一點，就是代表美國進口商利益的各大行業協會與社會人士、專家學者、民間社會組織等的觀點對立。各大行業協會提出了包括但不限于最大化明確證據標準，分階段緩步實施執法，僅對含有一定比例以上涉疆因素的產品進行執法等要求。

此次聽證會各方具體有哪些意見？今天，走出去智庫 (CGGT) 刊發王克友及其團隊的文章，供關注美國制裁的讀者參閱。

要 點

1、美國勞工部（Department of Labor）副部長、FLETF組員Thea Lee重申了美國反對強迫勞動等任何虐待勞工行為的立場，表示勞工部將致力于提升供應鏈透明度和誠信力，推動貿易企業參與防范強迫勞動，提供勞工發聲渠道，開發相關的政策工具，建立行業最佳實踐，以此持續打擊強迫勞動、使用童工等違反人權的行為。

2、美國半導體行業協會（SIA）直接表示，半導體制造過程中使用的多晶硅涉及強迫勞動的風險非常低——目前在新疆地區生產的多晶硅不符合半導體級別的多晶硅所需的純度，而美國半導體產業的供應商大多數來自美國、巴西、馬來西亞、法國、德國等地。

3、美國國際商業理事會（USCIB）的Brian Lowry表示，現有的CBP執法方式完全失敗，沒有任何透明度可言，且造成了大量的港口堵塞和貨品延誤。

4、部分美國進口商現身說法，表明其在過去30年每年都會去實地視察新疆喀什的供應商工廠，從未發現任何強迫勞動跡象。

正 文

美東時間2022年4月8日上午9點，美國政府依據《UFLPA》成立的跨部門強迫勞動專項執法組（以下簡稱“FLETF”）召開執法事項線上公開聽證會，就如何實施2021年底生效成法的《UFLPA》，禁止涉及強迫勞動的產品進口美國向社會各界征詢意見和建議。我們全程出席旁聽了此次聽證會。

聽證會實質議題一覽

一、如何能夠顯著提高供應鏈透明度并追溯貨物來源

二、關于能夠追溯涉及多國供應鏈路線的手段

三、關于建立和維護相關實體清單時應當考慮的因素

四、關于如何確定包括棉花、番茄和多晶硅在內的高優先級執法產業

五、關于進口商指南應包含的內容

六、關于與相關方協作的機會

七、其它與《UFLPA》相關的評論以及涵蓋上述多個議題的評論

美國海關及邊境保護局（CBP）貿易關系辦公室副執行主任Valarie Neuhart全程主持了本次聽證會。FLETF中的4位部門代表，以及來自美國貿易行業、制造業、人權組織、學術研究機構等逾五十名社會各界人士在聽證會上進行了發言。

美國國土安全局（DHS）戰略、政策和計劃副秘書長Robert Silver作為FLETF組長首先發表了歡迎致辭。他表示，使用強迫勞動生產的產品與美國國民的價值觀不符，降低了美國制造業和勞動力的對外競爭力，給美國消費者和企業帶來風險，而且違背了美國關于最低工資等一系列的聯邦法規。因此本屆政府將把消除強迫勞動作為重點工作目標之一，不僅有助于在全球繼續維護人權價值，也是執行聯邦法律要求所必須的。Silver強調，本次聽證會目的是為了收集社會各界的建議建言，幫助政府部門更好地落實《UFLPA》，強化美國的進口審查，同時FLETF和美國各政府機構都充分理解保持進出口貿易流通、跨境商業往來順暢對于美國各行業的價值和意義。

美國勞工部（Department of Labor）副部長、FLETF組員Thea Lee隨后發言，她重申了美國反對強迫勞動等任何虐待勞工行為的立場，表示勞工部將致力于提升供應鏈透明度和誠信力，推動貿易企業參與防范強迫勞動，提供勞工發聲渠道，開發相關的政策工具，建立行業最佳實踐，以此持續打擊強迫勞動、使用童工等違反人權的行為。她還表示，勞工部一直在資助各類數據研究機構，嘗試開發相關的數字化工具，幫助執法人員和企業篩選涉嫌使用強迫勞動直接生產的產品，或者使用強迫勞動生產出的原料來生產的產品。

美國貿易代表辦公室（USTR）副貿易代表、FLETF組員Josh Kagan第三個發言，他提到美國貿易代表Katherine Chi Tai在去年下半年已經與七國貿易代表達成共識，將共同致力于消除多邊貿易中的強迫勞動產品，且今年年初美國已牽頭開始研討首個打擊強迫勞動的多邊貿易政策。

美國國務院追蹤打擊人口販賣辦公室（TIP Office）資深專員Kari Johnstone也作簡短發言，重申了消除強迫勞動將是本屆政府的執政重點之一。

聽證會首先聽取了社會各界人士對強迫勞動現象和行為的觀察評論。眾多人權組織和社會研究機構代表人士都發表了意見，強調強迫勞動現象并不局限于一個地區，已經通過勞工轉移的方式不斷擴散。同時這類問題也已經不再局限于低端制造業，而有逐漸向高附加值產品和先進制造業滲透的趨勢。隨后，聽證會就以下幾個方面，著重聽取了各方的意見：

1、如何能夠顯著提高供應鏈透明度并追溯貨物來源

美國進出口企業協會（AAEI）的代表Eugene Laney提出了三方面建議：首先，《UFLPA》完全禁止一個地區的產品進口美國從實踐上并不合理，更為科學的防范強迫勞動手段是通過多部門甚至多國聯合發布強迫勞動企業或產品黑名單，推動企業在前端就開展自查自審，利用現有的合規風險篩查系統，識別自身一級、二級乃至更間接的供應商群體中是否存在使用強迫勞動的違規企業；其次，政府應當使用獨立第三方審計機構考察相關企業的供應鏈是否存在強迫勞動風險；最后，政府各部門應當積極提供執法信息，包括案例、指南等內容幫助企業提高合規水平。

美國太陽能行業協會（SEIA）的代表John Smirnow提到，美國太陽能行業的企業早在一年半前就已經開展防范強迫勞動的相關工作，一方面將產線和供應鏈從新疆轉出，另一方面加強了對關鍵原料和部件的追溯。因此，他建議執法部門能夠考慮從政策層面為太陽能行業這樣盡責合規的群體提供政策優待。一方面政府可以對能夠提供有力證據證明自身供應鏈及產品不存在強迫勞動的企業提供貿易政策方面的便利；另一方面可以將“盡職調查”作為扣押貨物等執法過程的前置審查內容之一，以此鼓勵企業開展對自身供應鏈的盡調。

美國時尚行業協會（USFIA）的代表Julia Hughes表示，美國海關執法人員目前對涉嫌強迫勞動的貨物頒布扣押令時，并未能準確解釋該些處罰決定具體依據了何種清晰且有說服力的證據，也沒有向企業提供任何指南性文件，講解何種貿易操作屬于執法人員認可的防范強迫勞動的最佳實踐。她還指出，市面上目前存在眾多幫助企業識別強迫勞動風險的技術和工具，但是由于執法部門并未給出明確的合規標準，企業無法判斷哪些技術和工具能夠實際幫助企業完成合規目標；而且這些工具往往較為昂貴、尚處于初級開發階段、無法適應各行各業的需求，因此迫切需要執法部門介入幫助統整和建立一個較為全面的篩查平臺，滿足企業的合規需求。

中國國際商會的代表Xiao Sun和Jun Peng也作了發言，他們首先強烈譴責了《UFLPA》的頒布是對中國新疆地區真實情況的歪曲和抹黑。其次他們認為《UFLPA》對企業提出了幾乎無法完成的合規要求：一是進口商為了完成向執法部門舉證，需要提供涉疆產品各級供應鏈都不含強迫勞動的證據，但制造商的次級供應商以及更上游的供應商往往缺乏配合意愿，這將導致許多沒有條件開展大規模盡調的無辜企業失去貿易機會。他們建議執法部門能夠接受企業提供的包括“供應商承諾”在內的其他證據。二是依據《UFLPA》，只有進口商才能夠通過向執法部門舉證來獲得進口豁免（也就是在證明產品不涉及強迫勞動后能夠繼續進口來自新疆的貨物），中國國際商會建議執法部門將這一權利平等地賦予出口商和外國制造商。三是《UFLPA》要求對“全部或部分產自新疆”的貨物均推定涉及強迫勞動，但是沒有明確具體何種情形構成“部分產自新疆”，他們建議執法部門確立一個明確的比例以及相應的比例計算方式，以便企業判斷自身產品是否受《UFLPA》影響。

人權組織Global Justice Labor Rights Firm代表Allison Gill以及商業人權組織NomoGaia的代表Kendyl Salcito則強烈反對企業及行業協會提出的相關意見，認為要求分階段、分對象的逐步實施，以及降低政府執法標準的觀點都與《UFLPA》的立法初衷不符。他們都認為有必要顯著提高企業的合規舉證和披露義務標準，這包括要企業提供供應鏈直至原材料（raw material）級別的產地信息和來源證明，提供切實證據證明其停止了對違規企業和地區的采購等。

Allison Gill還提出政府應當在執法中監督企業實現對自身供應鏈直至原材料（raw material）級別的追溯，并且把這一要求作為企業完成供應鏈強迫勞動盡調義務的前提之一。否則，即使企業使用了獨立第三方進行合規審計，該些審計機構所能獲取的信息也不完整，提供的審計結論也是不準確的。其次，在企業進行無強迫勞動嫌疑的舉證時，執法部門應當要求其必須提供將強迫勞動風險實際排除出自身供應鏈的證據，例如替換高風險供應商的相關材料。

Kendyl Salcito還建議美國政府應當要求在中國有投資行為的金融機構披露其所投資的全部中企的供應鏈信息，以便執法部門進一步擴大信息獲取渠道，充分核實相關產品是否存在強迫勞動嫌疑。

多個生物科技公司，包括Applied DNA Sciences、 Oritain Company等都表示可以向政府提供技術服務，使用植物基因追蹤技術、碳同位素追蹤技術以及生化信息追蹤技術，追蹤包括棉花等原料的來源，判斷其是否源自存在強迫勞動的區域，幫助執法人員精確執法。

2、關于能夠追溯涉及多國供應鏈路線的手段

美國醫學博士、慈善組織越南民主中心（Vietnam Democracy Center）創辦人David Tran提出有相當大比例的越南布料和服裝制造所使用的棉花來自中國，而中國主要的五大棉花供應商均有位于新疆的產線，因此他建議執法部門對越南生產的相關產品也直接推定涉及強迫勞動。

人權組織Global Advocacy的代表Louisa Greve則提出：第一，執法部門在建立實體清單的過程中要同時提供中英文的企業名稱，以便相關企業準確核查這些黑名單供應商；第二，執法部門應當考慮重點考察青島、深圳、東莞等地的供應商，已經有相關報道提出該些地區存在強迫勞動風險；第三，只有當企業提供產品供應鏈的全部產地信息時，執法部門才能視其完成舉證義務；四、執法部門應當考慮將提供信息不完整、不準確的行為視為存在違法意圖，予以嚴厲警告。

美國鞋業經銷商及零售商協會(FDRA)是美國規模最大的鞋類貿易協會，其會員在美國本土貢獻了約80%的鞋類銷售額。該協會CEO Matt Priest表示，首先，一只鞋的材料構成可能來自于多達40個國家或地區，CBP不應對任何涉疆商品“格殺勿論”，應考慮像自由貿易協定的原產地規則一樣設立10%的門檻。其次，強迫勞動工作組應制定在新疆地區外使用強迫勞動的實體清單，便于進口商識別風險。再次，對這些實體的指定必須基于已查明事實，且在指定前應提前向公眾通知，并提供從清單中移除的申訴途經。

3、關于建立和維護相關實體清單時應當考慮的因素

美國半導體行業協會（SIA）直接表示，半導體制造過程中使用的多晶硅涉及強迫勞動的風險非常低——目前在新疆地區生產的多晶硅不符合半導體級別的多晶硅所需的純度，而美國半導體產業的供應商大多數來自美國、巴西、馬來西亞、法國、德國等地。SIA敦促CBP提供清晰的指南，指導進口商應采取何種措施。

英國教授James Cockayne表示，傳統意義上的盡調因為各種阻力可能并不能在新疆地區適用，CBP應向進口商提供其他盡調工具來協助進口商。此外，其還建議將在新疆之外的地區使用強迫勞工的實體也加入實體清單。

美國服裝鞋類協會（AAFA）CEO Stephen Lamar表示，CBP現有的執法機制非?；靵y和不透明，常常導致合規的貨物被連續扣留數月。因此，其建議CBP周期性對扣留的貨物進行重新審查，并在每次扣留貨物之前通知相關方。

美國最大的能源行業協會——美國風能協會（ACP）代表Vanessa Sciarra表示，CBP不應過分依賴民間社會組織的研究進行執法。此外，將貨物扣留數周乃至數月是一個嚴重的商業問題，CBP必須依賴可驗證的、經過仔細審查的信息采取執法行動。她同時建議，CBP應每季度召開通氣會進行答疑并分享信息。

4、關于如何確定包括棉花、番茄和多晶硅在內的高優先級執法產業

本部分的發言者僅有猶太世界觀察組織（JWW）代表Courtney Hamilton一人。其特別指出，CBP應關注高科技產業。同時提到，蘋果公司在該地區有16個供應商，而其中15個都被公開報告使用強迫勞工，而除蘋果公司之外還有至少500家美國科技公司使用該地區的供應商。CBP此前已多次警告這些公司，但現有的公司自發性盡調存在嚴重不足，因此其敦促CBP對高科技產業從嚴執法。

5、關于進口商指南應包含的內容

勞工權益組織全球勞工正義-國際勞工權利論壇（GLJ-ILRF）代表Sahiba Gill表示，任何第三方審計都并不可信，不能滿足清晰、有說服力的要求。其認為進口商無法在新疆地區進行有效審計，且敦促CBP不要在指南中對第三方審計等現有盡調措施給予認可。其激進地聲稱，唯一的解決方式是所有公司都退出新疆地區。

零售業領袖協會（RILA）的代表Balke Harden、美國全國貿易協會（NFTC）的代表Ben Wastler、美國傳統基金會（Heritage Foundation）代表Tori Smith等表示，CBP應在《UFLPA》生效日期之前盡早印發進口商指南，其中應明確指出禁止進口的產品，且給進口商提供需要提交何種證明材料的明確指導。CBP現有的指導嚴重不足，且CBP不應為了執法而執法。消費者技術協會（CTA）代表Ed Brzytwa的發言與上述內容類似，但其還要求CBP提供1年的執法緩沖期，給予進口商足夠的時間執行新措施。

美國律師Nicole Bivens-Collinson代表其進口商客戶發言表示，WRO方法效率低下且無效，應作為《UFLPA》戰略的一部分加以改進。CBP應該接受證明無強迫勞動的合理證據，不應依據不可靠的猜測執法。并且，實體清單的移除程序必須公正透明，且CBP在將實體放入該等清單前應該首先進行通知，并給予該類實體答辯的權利。

6、關于與相關方協作的機會

在此部分，值得注意的是歐盟政策協調員Koen Stoop的發言。其表示歐盟正在準備一項新的盡調立法（應該是指我們在前一篇文章里提到的《歐盟企業盡職調查及問責指令草案》），同時也提到了加拿大、英國、澳洲等地的立法。其敦促美國和其盟友合作，實現違規產品、實體等數據全球互通，提高透明度。其還建議應建立可靠的投訴和補救機制。

7、其它與《UFLPA》相關的評論以及涵蓋上述多個議題的評論

美國國際商業理事會（USCIB）的Brian Lowry表示，現有的CBP執法方式完全失敗，沒有任何透明度可言，且造成了大量的港口堵塞和貨品延誤。此外，其敦促CBP在盡早在2022年6月21日《UFLPA》完全生效前印發詳細的進口商指南。

美國商會（USCC）的John Drake則強調，CBP必須向進口商提供清晰、明確、實質性的證據標準，并向公眾及時公布受到強迫勞動指控的實體。其同時表示，CBP在制定進口商盡調指南時應充分考慮商業和地理上的限制因素。

Laura Murphy、Roberta Kjesrud、Bruce Garner、美國制造聯盟（AAM）等表態強烈反對部分行業協會要求延遲《UFLPA》執法、提前通知調查、限縮《UFLPA》執法范圍的要求，認為這些進口商代表實際上不想做出任何改變，繼續違反美國《關稅法》第307條關于強迫勞動的禁令。

人權組織Human Trafficking Legal Center代表Martina Vandenberg則表示，指望公司采取自發性措施消除供應鏈中的強迫勞動必然失敗，只有強力的執法（如WRO）和刑事責任才可以迫使公司遵紀守法。其還敦促美國政府在2022年6月份的國際峰會上將強迫勞動作為重要議題，與盟友聯合采取措施。

最后，也有美國進口商現身說法，表明其在過去30年每年都會去實地視察新疆喀什的供應商工廠，從未發現任何強迫勞動跡象。因此，《UFLPA》的強迫勞動推定與事實嚴重不符，并非是對當地勞工的保護，而是一種傷害。

結語

以上是我們對本次《UFLPA》聽證會的速報?？v觀整場聽證會，最值得注意的一點就是代表美國進口商利益的各大行業協會與社會人士、專家學者、民間社會組織等的觀點對立。各大行業協會提出了包括但不限于最大化明確證據標準，分階段緩步實施執法，僅對含有一定比例以上涉疆因素的產品進行執法等要求。后者則對上述要求進行了激烈反駁，認為消除強迫勞動的最大責任主體是企業自身，企業應正視自身管理缺陷，采取一切必要措施積極合規，CBP也應從嚴執法。我們將持續關注美國政府如何平衡這兩方的利益訴求以及將具體采用何種執法手段和措施。

來源：ESG與供應鏈合規，作者：王克友，走出去智庫（CGGT）特約法律專家